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隨著我國超大城市建設(shè)由增量發(fā)展時代進(jìn)入存量更新時代，城市面臨高質(zhì)量發(fā)展和高效率治理的挑戰(zhàn)，同時要求進(jìn)一步提升城市規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化治理水平，并持續(xù)優(yōu)化城市營商環(huán)境。為此，上海、北京、深圳等超大城市不斷探索規(guī)劃實施的機(jī)制和方法。2021年，上海市規(guī)劃和自然資源局制定建設(shè)項目規(guī)劃實施平臺管理制度，推進(jìn)上海市重點地區(qū)規(guī)劃實施管理工作。目前，楊浦濱江、徐匯濱江西岸傳媒港、三林濱江，以及五個新城等重點地區(qū)，已陸續(xù)開展建設(shè)項目規(guī)劃實施平臺工作實踐。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)（簡稱“臨港新片區(qū)”）既要以更高的站位滿足城市綠色低碳發(fā)展、功能復(fù)合開發(fā)、立體化建設(shè)、智能化管理等新理念、新標(biāo)準(zhǔn)的要求，又要以更高的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)高品質(zhì)空間，還要平衡城市用地緊張和功能高效發(fā)揮之間的矛盾。因此，臨港新片區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作面臨巨大挑戰(zhàn)，推進(jìn)過程存在多重困難。在“運營定管理、管理定建設(shè)”的城市規(guī)劃建設(shè)一體化理念指導(dǎo)下，2021年，臨港新片區(qū)管理委員會（簡稱“管委會”）結(jié)合產(chǎn)城融合區(qū)域，先后確立18個片區(qū)開展建設(shè)項目規(guī)劃實施平臺工作，探索規(guī)劃實施管理工作機(jī)制和技術(shù)方法，為上海和全國其他超大城市重點地區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作提供實踐經(jīng)驗（圖1）。

圖1  臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺布局示意圖

Fig.1 Schematic diagram of the planning implementation platform layout for the Lin-gang Special Area 

注：下鹽路樞紐片區(qū)位于上海浦東國際機(jī)場南側(cè)區(qū)域，屬于國務(wù)院批復(fù)的臨港新片區(qū)規(guī)劃范圍。下鹽路樞紐是依托南匯支線下鹽路站形成樞紐地區(qū)。

資料來源：筆者自繪

1.1  規(guī)劃實施管理工作的必要性

1.1.1 優(yōu)化規(guī)劃實施傳導(dǎo)體系，高標(biāo)準(zhǔn)落實城市規(guī)劃方案

上海市重點地區(qū)在建設(shè)實施中面臨規(guī)劃落實難度大、建設(shè)效率有待提升等問題。為提升規(guī)劃傳導(dǎo)效率和規(guī)劃建設(shè)品質(zhì)，上海已構(gòu)建“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃”分層傳導(dǎo)的規(guī)劃體系。但在實際推進(jìn)過程中，市場需求的不確定性與控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）的剛性管控之間的矛盾日益突出，如出現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)落地與建設(shè)條件不匹配等問題。當(dāng)前超大城市建設(shè)發(fā)展面臨進(jìn)一步提質(zhì)、提效的重大挑戰(zhàn)，亟須進(jìn)一步優(yōu)化和完善規(guī)劃實施傳導(dǎo)體系。

1.1.2 支撐區(qū)域綜合開發(fā)模式，化解規(guī)劃建設(shè)過程矛盾

上海市部分重點地區(qū)正由原有的單地塊開發(fā)模式轉(zhuǎn)向區(qū)域綜合開發(fā)模式。區(qū)域綜合開發(fā)模式具有建設(shè)主體多、建設(shè)周期長、工程難度大等特點，同時涉及多個管理部門、多個專業(yè)條線、不同開發(fā)主體等，在管理和技術(shù)層面存在統(tǒng)籌工作量大、協(xié)調(diào)難度高等問題，為此亟須優(yōu)化規(guī)劃實施管理方法，以提升區(qū)域開發(fā)建設(shè)效率。

1.1.3 優(yōu)化營商環(huán)境，完善自下而上的多方參與機(jī)制

按原有規(guī)劃建設(shè)程序，控規(guī)的管控要素和指標(biāo)在控規(guī)編制階段已經(jīng)明確，由于項目建設(shè)主體難以參與前期指標(biāo)確定，并且后期市場需求的不確定性與控規(guī)的剛性管控之間存在矛盾，后期建設(shè)及運營管理與規(guī)劃目標(biāo)存在錯位。在建設(shè)項目審批階段，為了滿足項目建設(shè)主體的要求，往往需要調(diào)整控規(guī)。然而，一方面，控規(guī)調(diào)整會影響法定規(guī)劃的嚴(yán)肅性；另一方面，控規(guī)調(diào)整流程復(fù)雜、周期較長，會增加項目的時間成本和資金成本。在項目建設(shè)實施階段，按照原有部門“縱向條線”的管理模式，實施過程中會出現(xiàn)多部門“各自為政”的情況，無法形成有效合力，工作協(xié)調(diào)難度增大。當(dāng)前，上海市為進(jìn)一步優(yōu)化城市營商環(huán)境，在城市規(guī)劃與建設(shè)過程中構(gòu)建多方主體參與、多部門協(xié)商的公平參與機(jī)制，提高市場開發(fā)主體的參與度和積極性。

1.2 規(guī)劃實施管理工作經(jīng)驗借鑒

1.2.1 規(guī)劃綜合實施方案的案例

北京市針對特定地區(qū)或特定區(qū)域城市發(fā)展的需要，創(chuàng)新性地提出區(qū)域統(tǒng)籌和引導(dǎo)實施的分層次控規(guī)編制方法，將原有的單層次控規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榻謪^(qū)控規(guī)和規(guī)劃綜合實施方案。街區(qū)控規(guī)主要承擔(dān)規(guī)劃任務(wù)分解，包括底線要素管控、指標(biāo)總量控制和指標(biāo)投放；規(guī)劃綜合實施方案依據(jù)街區(qū)控規(guī)，進(jìn)一步明確用地性質(zhì)及細(xì)化指標(biāo)，協(xié)調(diào)控規(guī)剛性和彈性指標(biāo)，前置自下而上的權(quán)益協(xié)商過程，進(jìn)行資源協(xié)調(diào)、多部門協(xié)商，并在建設(shè)和管理過程中開展統(tǒng)籌平衡等工作。

1.2.2 城市發(fā)展單元規(guī)劃的案例

深圳市為滿足重大項目和重點地區(qū)的集約、高效發(fā)展需求，在2011年提出“城市發(fā)展單元”規(guī)劃制度。城市發(fā)展單元規(guī)劃由規(guī)劃主管部門聯(lián)合特定開發(fā)管理主體共同制定，是協(xié)調(diào)發(fā)展改革和土地部門、統(tǒng)籌城市和各類專項規(guī)劃的一種特殊控規(guī)形式。城市發(fā)展單元建立由政府管理部門和社會各方參與規(guī)劃實施和管理的協(xié)商機(jī)制，形成規(guī)劃大綱和子單元規(guī)劃的雙層次規(guī)劃編制模式。規(guī)劃大綱規(guī)定剛性、彈性要素和劃分子單元；子單元規(guī)劃除落實剛性指標(biāo)外，還結(jié)合實際優(yōu)化調(diào)整彈性規(guī)劃內(nèi)容，實現(xiàn)應(yīng)對城市發(fā)展不確定性的動態(tài)管理。

1.2.3 總規(guī)劃師（總設(shè)計師）制度的案例

上海、廣州、深圳及雄安新區(qū)等地均在試行總規(guī)劃師（總設(shè)計師）制度。依據(jù)管控層面，“總規(guī)劃師”分為面向城市的“城市總規(guī)劃師”、面向社區(qū)的“社區(qū)規(guī)劃師”，以及面向控規(guī)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的“責(zé)任規(guī)劃師”等。“總規(guī)劃師”主要職責(zé)是提升重點片區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理水平，保障城市空間的高質(zhì)量營造和設(shè)計實施的公共利益，推進(jìn)建設(shè)項目精細(xì)化管理，提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，從而加強(qiáng)城市規(guī)劃落地。主要工作內(nèi)容包含規(guī)劃成果維護(hù)、規(guī)劃審批技術(shù)咨詢和現(xiàn)場實施跟蹤等。

1.2.4 經(jīng)驗總結(jié)

規(guī)劃綜合實施方案、城市發(fā)展單元規(guī)劃和總規(guī)劃師制度，都是以高效銜接城市規(guī)劃與實施落地、保障城市高質(zhì)量建設(shè)和實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，探索解決市場需求的不確定性與原有控規(guī)剛性管控之間矛盾的規(guī)劃建設(shè)管理制度?？傄?guī)劃師制度不是新的控規(guī)分層規(guī)劃，它承擔(dān)部分政府行政管理職能并提供全過程技術(shù)支撐。相較于規(guī)劃綜合實施方案和城市發(fā)展單元規(guī)劃，總規(guī)劃師制度在彈性引導(dǎo)和全過程管理中更具優(yōu)勢，但存在管理力度取決于責(zé)任規(guī)劃師的技術(shù)能力和地方政府的賦權(quán)力度、規(guī)劃實施執(zhí)行效力具有不確定性和實施效率無法完全保障等問題。

2.1  規(guī)劃實施平臺的定義

規(guī)劃實施是將法定規(guī)劃藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為城市實際功能的建設(shè)和管理行動過程，本質(zhì)是城市空間治理能力的體現(xiàn)，需要依托技術(shù)和政策工具，最終實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、功能、景觀等綜合效益。本文中規(guī)劃實施的內(nèi)涵既包括前期準(zhǔn)備階段，如土地出讓（劃撥）階段、建設(shè)項目方案審查階段等，又包括土地建設(shè)階段及建成后的運營管理階段等。

為確保落實國土空間規(guī)劃要求，規(guī)劃實施平臺以推動實施為導(dǎo)向，具有前瞻性、系統(tǒng)性、動態(tài)性、協(xié)同性。其將管理部門、建設(shè)主體等融入規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營等多個環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)區(qū)域建設(shè)項目全生命周期管理、動態(tài)協(xié)商共治的管理制度和工作機(jī)制。其核心是管控基礎(chǔ)性、公益性、公共性要素，目標(biāo)是推動建設(shè)項目高品質(zhì)、高效能實施。

臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺采取“運營定管理、管理定建設(shè)”的逆向思維模式，以項目建設(shè)實施和市場管理需求為出發(fā)點，強(qiáng)調(diào)全過程參與、動態(tài)性協(xié)商，加強(qiáng)剛性、彈性指標(biāo)管控；探討土地出讓和項目審批環(huán)節(jié)規(guī)劃方案的優(yōu)化調(diào)整路徑；在項目實施全生命周期內(nèi)，研究剛性、彈性指標(biāo)管控策略，增強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)的落地性與市場適應(yīng)性（圖2）。

圖2  規(guī)劃實施平臺管理流程示意圖

Fig.2 Schematic diagram of the management process for planning implementation platform 

資料來源：筆者自繪

2.2  規(guī)劃實施平臺的工作內(nèi)容

2.2.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間關(guān)系

規(guī)劃實施平臺以技術(shù)成果為協(xié)調(diào)工具，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)制，管理范圍內(nèi)各種功能的空間需求，明確功能布局、管控指標(biāo)及建設(shè)工程方案在平面和立體空間的關(guān)系，協(xié)調(diào)多主體、多地塊、多要素立體空間的界面和相互之間的銜接關(guān)系，實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一布局的城市功能高效融合目標(biāo)。

2.2.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時間關(guān)系

城市各功能系統(tǒng)具有不同的建設(shè)周期，為落實區(qū)域綜合開發(fā)模式，區(qū)域內(nèi)的項目建設(shè)時序需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而實現(xiàn)整體功能的高效發(fā)揮。規(guī)劃實施平臺合理統(tǒng)籌商業(yè)用地、居住用地、產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地及市政交通設(shè)施用地等的建設(shè)時序，提高區(qū)域建設(shè)項目時序的匹配度，降低項目協(xié)調(diào)成本，保障區(qū)域項目的可實施性并實現(xiàn)整體效率最大化。

2.2.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)益關(guān)系

規(guī)劃實施平臺是實現(xiàn)多部門管理、多政策協(xié)調(diào)、多方利益協(xié)商的平臺，需要協(xié)調(diào)管理部門權(quán)責(zé)關(guān)系、多主體利益關(guān)系，以及解決區(qū)域開發(fā)的資金平衡和指標(biāo)統(tǒng)籌等問題。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門、多主體權(quán)益關(guān)系，實質(zhì)是對不同權(quán)屬的空間關(guān)系和時間順序進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。在維護(hù)多主體利益平衡的前提下，實現(xiàn)空間布局和建設(shè)時序最優(yōu)，進(jìn)而實現(xiàn)系統(tǒng)功能效益的最大化。

3.1  規(guī)劃實施平臺內(nèi)部管理機(jī)制

3.1.1 創(chuàng)建規(guī)劃管控、統(tǒng)籌實施的兩級管理平臺

上海市楊浦濱江、徐匯濱江西岸傳媒港、三林濱江等地區(qū)，先后建立了以綜合實施主體為核心的規(guī)劃實施平臺。臨港新片區(qū)根據(jù)自身平臺數(shù)量多、類型多、建設(shè)主體多的特點，將規(guī)劃實施平臺分為規(guī)劃管控平臺（簡稱“管控平臺”）和統(tǒng)籌實施平臺（簡稱“統(tǒng)籌平臺”），分別負(fù)責(zé)管理組織推進(jìn)和技術(shù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作（圖3）。

圖3  規(guī)劃實施平臺工作組織架構(gòu)圖

Fig.3 Organizational chart for planning implementation platform 

資料來源：筆者自繪

管控平臺負(fù)責(zé)組織推進(jìn)、技術(shù)指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及評估考核等工作。管委會規(guī)劃和自然資源處負(fù)責(zé)日常組織推進(jìn)，相關(guān)行業(yè)主管部門依責(zé)參與，規(guī)劃土地事務(wù)中心協(xié)助規(guī)劃和自然資源處推進(jìn)。

統(tǒng)籌平臺負(fù)責(zé)技術(shù)成果編制、規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)統(tǒng)籌、運營統(tǒng)籌的全生命周期管理。其組織架構(gòu)由區(qū)域統(tǒng)籌主體、專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊及專家委員會組成。區(qū)域統(tǒng)籌主體一般由管委會選定區(qū)域內(nèi)具有規(guī)劃、建設(shè)、管理能力的整體性、基礎(chǔ)性的開發(fā)建設(shè)單位。專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊?wèi)?yīng)包括規(guī)劃、建筑、景觀、生態(tài)、交通、市政、商務(wù)、運營等領(lǐng)域的專業(yè)人員，其提供技術(shù)支撐和成果制作。專家委員會需聘請長期跟蹤臨港地區(qū)規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)銜專家。統(tǒng)籌平臺還需協(xié)助項目開發(fā)主體參與區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)等過程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，完善設(shè)計方案，提升建設(shè)品質(zhì)，統(tǒng)籌區(qū)域項目的設(shè)計、建設(shè)和運營管理。

臨港新片區(qū)兩級平臺明確了政府管理部門和區(qū)域統(tǒng)籌主體的工作界面，厘清行政管理和技術(shù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，通過分層、分類管理，充分適應(yīng)臨港新片區(qū)多主體開發(fā)、建設(shè)節(jié)奏緊湊的特點，解決規(guī)劃建設(shè)過程中主體間矛盾多和地塊間協(xié)調(diào)難度大的問題。

3.1.2 構(gòu)建上下傳導(dǎo)的三級會議協(xié)商制度

規(guī)劃實施平臺建立了工作推進(jìn)會、部門銷項會、重大事項專題會三級會議制度，以及相應(yīng)的會議記錄、工作備忘錄、工作提示、工作專報等工作報告制度。工作推進(jìn)會由統(tǒng)籌平臺每月組織1~2次，邀請項目開發(fā)主體和相關(guān)行業(yè)主管部門參會，主要解決單條線矛盾和技術(shù)層面問題。部門銷項會由管控平臺每月組織1次，邀請相關(guān)管理處室和統(tǒng)籌主體參會，主要解決涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大的問題。重大事項專題會每季度組織1次，由管控平臺召集，相關(guān)行業(yè)管理處室、統(tǒng)籌主體和相關(guān)項目主體參會，協(xié)調(diào)解決重大事項和重點問題。

3.1.3 制定嚴(yán)格、高效的成果質(zhì)量管理制度

（1）完善成果體系

規(guī)劃實施平臺主要成果包括工作計劃書、專項規(guī)劃、地區(qū)總圖、管理手冊、規(guī)劃設(shè)計管控要素表和數(shù)字平臺等（表1）。其中，地區(qū)總圖是規(guī)劃實施平臺實施管理全過程中最重要的核心技術(shù)成果和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工具（圖4）；數(shù)字平臺是將技術(shù)成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)并進(jìn)行數(shù)字化、智能化高效管理和維護(hù)的工具。

表1 規(guī)劃實施平臺成果體系一覽表

Tab.1 List of results system for planning implementation platform

注：國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)是在整合國土空間規(guī)劃編制和實施管理所需的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、各級各類國土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)和國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督數(shù)據(jù)后所形成的覆蓋全域、動態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源體系，是為國土空間規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督提供技術(shù)支撐的信息化系統(tǒng)。臨港新片區(qū)管委會研究將本文中的規(guī)劃實施平臺成果經(jīng)數(shù)據(jù)處理后，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，為城市規(guī)劃實施提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能管理服務(wù)。

資料來源：筆者自繪

圖4 地區(qū)總圖的成果內(nèi)容圖

Fig.4 Content map of regional master plan results

資料來源：筆者根據(jù)《臨港新片區(qū)重點開發(fā)地區(qū)規(guī)劃實施管理總圖編制標(biāo)準(zhǔn)指引》繪制

（2）構(gòu)建成果審查和成果認(rèn)定機(jī)制

管委會制定規(guī)劃實施平臺管理規(guī)程，并編制了上海市第一個地區(qū)總圖標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范平臺管理操作流程、制定成果質(zhì)量審查制度和成果編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。平臺技術(shù)成果按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制，需通過管控平臺技術(shù)審查、部門意見征詢、專家評審三個層次的成果質(zhì)量管理流程，對成果質(zhì)量和技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格把控和審核。經(jīng)審核后的成果，管委會正式發(fā)文認(rèn)定，并下發(fā)至管委會各相關(guān)處室和統(tǒng)籌主體，同步將技術(shù)成果內(nèi)容導(dǎo)入數(shù)據(jù)平臺，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，作為規(guī)劃編制、土地出讓和方案審查的依據(jù)。

（3）建立區(qū)域建設(shè)項目動態(tài)調(diào)整管理制度

統(tǒng)籌平臺負(fù)責(zé)將平臺范圍內(nèi)的項目方案動態(tài)更新至地區(qū)總圖中。統(tǒng)籌平臺首先評估新增建設(shè)項目的設(shè)計方案，針對復(fù)雜項目，可以組織專家評審，分析新增建設(shè)方案對區(qū)域系統(tǒng)性、公共性和公益性管控要素的影響，并提出區(qū)域要素方案和新增建設(shè)方案的優(yōu)化建議。同時，統(tǒng)籌平臺負(fù)責(zé)將優(yōu)化調(diào)整后的地區(qū)總圖同步更新至數(shù)字平臺，將成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，進(jìn)一步核查新增方案與區(qū)域方案的一致性和協(xié)調(diào)性。

3.2  構(gòu)建規(guī)劃、建設(shè)、管理全生命周期管理機(jī)制，“并聯(lián)式”嵌入既有管理制度

臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺分為“三個層面、五個板塊”（圖5）。其工作流程以全過程參與和多環(huán)節(jié)意見征詢的并聯(lián)方式，納入管委會規(guī)劃、建設(shè)和管理等既有管理機(jī)制，實現(xiàn)重點地區(qū)建設(shè)項目的全生命周期閉環(huán)管理，同時結(jié)合實際情況，簡化、優(yōu)化項目規(guī)劃、審批、建設(shè)程序，提升臨港新片區(qū)的營商環(huán)境。

圖5  規(guī)劃實施平臺全生命周期管理機(jī)制示意圖

Fig.5 Schematic diagram of the full lifecycle management mechanism for the planning implementation platform

資料來源：筆者自繪

3.2.1 規(guī)劃管理層面：多方參與協(xié)商共治，合理確定剛性、彈性管控指標(biāo)

控規(guī)編制（修編）板塊。不同于其他規(guī)劃實施平臺，臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺工作啟動時間前置到控規(guī)編制階段，在啟動控規(guī)編制的地區(qū)，管控平臺開展專項研究工作。例如，在開放區(qū)南區(qū)的南匯支線滴水湖北站地區(qū)開展地下空間、豎向標(biāo)高、市政交通、綠色生態(tài)和城市風(fēng)貌等重點專項規(guī)劃，并將研究成果納入控規(guī)。筆者認(rèn)為，此階段規(guī)劃實施平臺的工作重點，一是從區(qū)域?qū)用嫒妗⑾到y(tǒng)地研究基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的管控要求，提煉關(guān)鍵性、決定性內(nèi)容，并納入控規(guī)成果，以支撐法定規(guī)劃編制；二是從建設(shè)管理、運營管理角度區(qū)分剛性、彈性要素，明確兩者在控規(guī)中的表達(dá)，嚴(yán)控底線管控的剛性要素，同時預(yù)留彈性空間。

土地出讓（劃撥）板塊。管理范圍內(nèi)的地塊擬出讓（劃撥）時，管控平臺結(jié)合規(guī)劃設(shè)計管控要素表和國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，梳理擬出讓（劃撥）地塊與周邊區(qū)域的管控要求和地塊內(nèi)部的規(guī)劃條件，形成擬出讓（劃撥）地塊征詢意見單，并納入土地出讓條件。筆者認(rèn)為，在土地出讓（劃撥）階段，規(guī)劃實施平臺應(yīng)重點評估和落實系統(tǒng)性、公共性和公益性要素對擬出讓（劃撥）地塊的管控要求，以彌補(bǔ)控規(guī)未明確規(guī)定的剛性管控要素，通過土地出讓合同予以補(bǔ)充，為項目建設(shè)提供支撐和依據(jù)。

方案審查板塊。統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的地塊建設(shè)計劃，并根據(jù)近期建設(shè)項目，提煉區(qū)域及地塊設(shè)計條件，納入項目設(shè)計任務(wù)書。對于啟動方案審查的地塊，管控平臺與統(tǒng)籌平臺根據(jù)規(guī)劃設(shè)計管控要素表和國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，對需開展方案審查的地塊開展設(shè)計方案校對和審核，判斷項目方案的合理性。經(jīng)研判，如果設(shè)計方案存在不合理或需要優(yōu)化的內(nèi)容，由統(tǒng)籌主體與管控平臺共同反饋審核意見。筆者認(rèn)為，此階段規(guī)劃實施平臺的工作重點是協(xié)助審批部門審查項目設(shè)計方案與地區(qū)功能定位、區(qū)域?qū)用婀芸匾氐囊恢滦裕约霸O(shè)計方案自身的合理性等。

3.2.2 建設(shè)管理層面（板塊）：統(tǒng)籌區(qū)域建設(shè)項目，協(xié)調(diào)管理空間、時間、權(quán)益關(guān)系

統(tǒng)籌平臺根據(jù)區(qū)域開發(fā)建設(shè)計劃，利用“一張圖”中規(guī)劃實施平臺數(shù)據(jù)，對設(shè)計方案、建設(shè)時序、施工管理等提出綱要性的管理措施和統(tǒng)籌辦法。針對區(qū)域內(nèi)的重點項目，統(tǒng)籌平臺協(xié)助建設(shè)單位制定項目建設(shè)管理大綱，重點對設(shè)計管理、施工管理、風(fēng)險管理等提出綱要性的管理措施。筆者認(rèn)為，建設(shè)管理層面的規(guī)劃實施平臺，一方面要從空間上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)項目設(shè)計方案，從時間上協(xié)調(diào)建設(shè)項目時序，明確建設(shè)周期；另一方面要從區(qū)域?qū)用鎸Σ煌ㄔO(shè)主體的責(zé)任和利益進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡。

3.2.3 運營管理層面（板塊）：提高區(qū)域運營管理效率，提升公共服務(wù)智慧化管理水平

規(guī)劃實施平臺協(xié)助建設(shè)運營主體提前謀劃地區(qū)的運營管理模式，制定高效區(qū)域運行管理策略。根據(jù)區(qū)域功能業(yè)態(tài)和設(shè)施配置情況，協(xié)助項目運營管理主體開展區(qū)域一體化“大物業(yè)”管理模式，提升區(qū)域公共設(shè)施和資源的共享和利用效率。在規(guī)劃實施平臺上統(tǒng)籌開展周邊現(xiàn)狀環(huán)境模擬、城市公共空間影響評估等工作，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)中的規(guī)劃實施平臺數(shù)據(jù)，協(xié)助運營主體開展管理工作，加強(qiáng)對區(qū)域公共綠地、公共配套設(shè)施、智慧交通等方面的一體化管理。筆者認(rèn)為，此階段統(tǒng)籌平臺主要是將成果納入國土空間“一張圖”系統(tǒng)，并為運營主體提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)，協(xié)助運營主體進(jìn)行管理，以保障公共性、公益性權(quán)利不被侵害，優(yōu)化區(qū)域設(shè)施及資源利用。

4.1  平臺創(chuàng)新

4.1.1 搭建多方參與、協(xié)商共治平臺，構(gòu)建全生命周期、動態(tài)統(tǒng)籌管理機(jī)制

上海市構(gòu)建動態(tài)協(xié)商共治的規(guī)劃實施平臺，強(qiáng)調(diào)協(xié)同模式從地塊到地區(qū)、從結(jié)果到過程、從管控到協(xié)商的全過程動態(tài)管理機(jī)制。對規(guī)劃實施過程進(jìn)行動態(tài)管理，能夠更好地滿足市場的不確定性需求，彌補(bǔ)控規(guī)指標(biāo)的彈性不足。臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺在市級平臺的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出前置規(guī)劃實施平臺至控規(guī)編制階段，論證控規(guī)剛性、彈性管控要素，支撐控規(guī)階段明確底線剛性管控指標(biāo)，預(yù)留彈性調(diào)控指標(biāo)，為后期規(guī)劃實施預(yù)留充足的彈性空間。

4.1.2 設(shè)置管控平臺和統(tǒng)籌平臺，界定行政管理與區(qū)域技術(shù)管理界面，提升工作協(xié)調(diào)的靈活性

不同于上海市級規(guī)劃實施平臺等設(shè)置一個綜合的管理機(jī)構(gòu)（其中包括行政管理部門、建設(shè)主體等），臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺面對多建設(shè)主體、多地塊快速建設(shè)等特點，為破解管理效率低、管理難度大等問題，在平臺內(nèi)部構(gòu)建兩級平臺。其中，管控平臺由管委會各處室組成，主要職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌行政主管部門，重點是加強(qiáng)各管理部門聯(lián)系，在行政管理層面加強(qiáng)降本增效；統(tǒng)籌平臺由長期跟蹤地區(qū)開發(fā)的區(qū)域統(tǒng)籌主體組成，負(fù)責(zé)區(qū)域的規(guī)劃編制、技術(shù)統(tǒng)籌和多建設(shè)主體工作界面統(tǒng)籌。兩個平臺工作界面清晰，工作統(tǒng)籌模式靈活，適合臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺多、建設(shè)主體多的特點。 

4.1.3 平臺并行納入既有管理體系，不增設(shè)管理環(huán)節(jié)，提升項目實施管理效率

臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺的“三個層面、五個板塊”工作并行，納入管委會既有管理流程，不新增行政管理環(huán)節(jié)和建設(shè)審批、建設(shè)管理等流程。管理部門、統(tǒng)籌主體通過規(guī)劃實施平臺參與規(guī)劃編制、土地出讓、方案審批等環(huán)節(jié)，將建設(shè)協(xié)調(diào)問題前置，減少項目協(xié)調(diào)矛盾，降低項目建設(shè)條件沖突風(fēng)險，縮短建設(shè)項目實施周期。

4.2  平臺取得成效

4.2.1 優(yōu)化城市景觀風(fēng)貌，打造高品質(zhì)自由貿(mào)易試驗區(qū)

規(guī)劃實施平臺統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點地區(qū)的城市景觀風(fēng)貌，通過建筑布局、建筑高度打造獨具特色的城市天際線，利用城市生態(tài)空間、公共空間、沿街界面、第五立面和城市色彩等，打造高品質(zhì)城市景觀環(huán)境。綜合統(tǒng)籌北島公園、二環(huán)帶公園、金融灣、開放區(qū)樞紐、開放區(qū)樞紐北區(qū)、綜合區(qū)樞紐等多個相鄰平臺管控區(qū)域，打造“三區(qū)九段”6.4 km特色城市中軸線，保留中軸視廊，兩側(cè)布置高層建筑，構(gòu)建臨港新片區(qū)富有變化、連續(xù)的城市空間結(jié)構(gòu)和獨具特色的城市形象主軸。

4.2.2 統(tǒng)籌重點地區(qū)規(guī)劃方案，提升立體空間方案的一致性

規(guī)劃實施平臺統(tǒng)籌地上（圖6）、地面、地下（圖7）空間方案一體化設(shè)計。在平面空間，滿足多功能設(shè)計方案銜接界面；在豎向空間，滿足多層次功能立體分布、功能融合，以及豎向關(guān)系的緊密銜接。例如，南匯支線滴水湖北站規(guī)劃為國際開放的客運樞紐、多元復(fù)合的城市綜合體，集聚國際商務(wù)和消費功能；同時，規(guī)劃設(shè)置直達(dá)機(jī)場、無縫銜接的通關(guān)設(shè)施。為落實規(guī)劃目標(biāo)和功能，規(guī)劃實施平臺統(tǒng)籌區(qū)域系統(tǒng)功能和立體化空間，打造“站城一體”的區(qū)域綜合功能體系，包括協(xié)調(diào)地下交通設(shè)施與商業(yè)功能布局，優(yōu)化完善立體交通功能、公共空間、商辦空間布局，滿足上海對外門戶樞紐功能和中央活動區(qū)城市功能。

圖6 軌道站點周邊用地地上總平面圖

Fig.6 Master layout plan of land use around the rail station

資料來源：《臨港新片區(qū)滴水湖片區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放區(qū)南片區(qū)（105南區(qū)）地區(qū)總圖》

圖7 軌道站點周邊用地地下總平面圖

Fig.7 Master layout plan of underground land use around the rail station

資料來源：《臨港新片區(qū)滴水湖片區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放區(qū)南片區(qū)（105南區(qū)）地區(qū)總圖》

4.2.3 合理優(yōu)化建設(shè)項目時序，提升項目實施效率，降低實施成本

基于地塊建設(shè)方案的協(xié)調(diào)性及工程成本的集約性，規(guī)劃實施平臺安排區(qū)域經(jīng)營用地、市政交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的開發(fā)時序，確保經(jīng)營地塊和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與市政交通方案的一致性，同時降低工程成本和社會不良影響。規(guī)劃實施平臺統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地、區(qū)域能源站和電力設(shè)施的建設(shè)時序，滿足產(chǎn)業(yè)用地對電力能源設(shè)施的需求，保障地塊與區(qū)域能源站、電力設(shè)施同步建設(shè)。

4.2.4 打破地塊邊界，跨地塊協(xié)調(diào)設(shè)計方案，提升方案的整體性和協(xié)調(diào)性

規(guī)劃實施平臺通過地區(qū)總圖動態(tài)維護(hù)相鄰項目設(shè)計方案，綜合統(tǒng)籌地塊與道路設(shè)計方案、綠地方案等；同時，對地面鋪裝方案、豎向標(biāo)高等進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過規(guī)劃實施平臺持續(xù)指導(dǎo)實施，實現(xiàn)紅線內(nèi)、外方案的統(tǒng)一性和整體性。如將學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施與周邊方案進(jìn)行統(tǒng)籌，將公園、公共開敞空間等綠地及進(jìn)出口等，與周邊地塊和道路設(shè)施進(jìn)行一體化設(shè)計。

臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺是一個面向規(guī)劃實施的，多方參與、動態(tài)調(diào)整，貫穿規(guī)劃、建設(shè)、運營全生命周期的協(xié)商共治平臺。臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺制定全市第一個地區(qū)總圖標(biāo)準(zhǔn)，探索針對臨港新片區(qū)特點的成果體系，搭建動態(tài)調(diào)整的兩層平臺管理機(jī)制。規(guī)劃實施平臺“并聯(lián)式”融入臨港新片區(qū)既有的管理體系，在不增加規(guī)劃管理流程的前提下，發(fā)揮協(xié)調(diào)空間關(guān)系、時間關(guān)系和權(quán)益關(guān)系的重要作用。

臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺明確與控規(guī)的管控關(guān)系?？匾?guī)在確保公共利益底線和區(qū)域整體發(fā)展協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，除約定用地總規(guī)模下限外，對建筑層數(shù)、建筑方案不作具體限定，均通過規(guī)劃實施平臺進(jìn)行具體統(tǒng)籌明確。

臨港新片區(qū)取得一定成績，但以下四個方面需進(jìn)一步優(yōu)化完善：一是平臺應(yīng)明確選取標(biāo)準(zhǔn)，對于功能較為單一的產(chǎn)業(yè)地區(qū)和居住地區(qū)，建議結(jié)合實際情況論證建立規(guī)劃實施平臺的必要性；二是鑒于統(tǒng)籌主體職能發(fā)揮和責(zé)任落實對平臺的重要性，應(yīng)研究制定關(guān)于統(tǒng)籌主體的有效獎懲機(jī)制，激發(fā)統(tǒng)籌主體的積極性、厘清統(tǒng)籌主體與建設(shè)主體的權(quán)責(zé)和工作界限；三是平臺應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域項目成本測算與平衡，從土地資源、實施成本和建設(shè)指標(biāo)等方面綜合考慮，實現(xiàn)資源的合理分配和區(qū)域效益的最大化；四是加大規(guī)劃實施平臺成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”等實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的力度，支撐規(guī)劃實施平臺成果動態(tài)更新，以及實時評估城市建設(shè)效果，提高平臺推進(jìn)的科學(xué)性和高效性。

臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺從明確工作內(nèi)容、成果體系和管理機(jī)制等方面，對從規(guī)劃到實施的全過程進(jìn)行規(guī)范化、制度化管理，提高實施品質(zhì)和效率?？偨Y(jié)實施平臺的實踐經(jīng)驗，可為超大城市建設(shè)項目實施提供有益參考，從而提高城市建設(shè)品質(zhì)和效率。

致謝

感謝臨港新片區(qū)管委會和臨港集團(tuán)對臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺工作的綜合指導(dǎo)和傾力支持。感謝邢振華、李強(qiáng)、李天華、史國瑞、楊莉、高月婷等同志對臨港新片區(qū)規(guī)劃實施平臺工作作出的貢獻(xiàn)。